Для справжньої прискореної євроінтеграції Україна потребує нестандартних підходів, адже існує великий ризик посилити наші нинішні проблеми, якщо ми будемо діяти за стандартними шаблонами. Нещодавно відкритий для України перший кластер переговорів щодо вступу до ЄС, який має назву “Основи”, фокусується на європейських принципах, таких як верховенство права, демократичні інститути та права людини – тих фундаментальних цінностях, на яких побудовано європейську цивілізацію.
Практичний аспект євроінтеграції: норми проти принципів
Фундаментальні відмінності у підходах
Хоча європейські норми, які Україна прагне гармонізувати, спрямовані на втілення європейських принципів, існує суттєва практична проблема. Європейські норми часто розраховані на функціонування в середовищі, де принципи верховенства права, поваги до прав людини та демократії є непорушними. У такому контексті, чиновник, інспектор або офіцер поліції діють сумлінно, поважаючи права людини та принципи демократії, не зловживаючи своїми повноваженнями. Це дозволяє довіряти їм контроль за виконанням складних європейських норм, які часто передбачають значну свободу дій виконавця, або дискрецію. Однак, коли ці норми потрапляють до рук “недостатньо європейських” виконавців, вони можуть бути використані на шкоду, оскільки багато європейських норм сформульовано широко і гнучко.
“Карго-інтеграція” та інституційні пастки
Саме тому кластер “Основи” відкривають переговори першим, а завершують ними. Європейські принципи мають слугувати фундаментом для європейських норм. Однак, швидке перенесення формальних європейських норм у українське законодавство, що може зайняти кілька років, не гарантує втілення європейських принципів, які потребують значно більше часу для формування неформальних переконань, суспільних практик та цінностей, що змінюються десятиліттями. Інтеграція формальних норм без попередньої інтеграції принципів може призвести до “карго-інтеграції”, яка, замість наближення до Європи, створює інституційну пастку і активно заважає справжній інтеграції.
Верховенство права: наріжний камінь європейських цінностей
Визначення та значення
Верховенство права, яке CASE-Україна вважає наріжним каменем європейських цінностей, часто зводиться до судової системи або боротьби з корупцією. Насправді ж, це фундаментальний принцип, що забезпечує рівність громадян перед законом, недовільну форму правління та запобігає свавільному використанню влади. Світовий банк визначає його як сприйняття того, якою мірою економічні суб’єкти довіряють правилам суспільства та дотримуються їх, зокрема, щодо виконання контрактів, прав власності, роботи поліції та судів, а також ймовірності злочинності та насильства. Ці визначення є близькими, оскільки верховенство права обмежує всевладдя та свавілля саме законом.
Ефективність закону та українські реалії
Закон є ефективним лише тоді, коли він супроводжується невідворотністю покарання, сприймається як справедливий, не є надто обтяжливим або таким, що суперечить суспільній практиці, а покарання застосовується однаково до всіх. Україна за цим показником значно відстає від мінімальних стандартів ЄС, поступаючись навіть Болгарії, найгіршій країні в Євросоюзі. Ця картина не змінилася від початку спостережень, що свідчить про повільність змін у цій сфері.
Географічні та історичні корені патроналізму
Кордон патроналізму
Географія верховенства права показує чіткий кордон між “ядром” російської імперії та країнами на захід від нього. Цей кордон відділяє країни з глибокими історичними традиціями патроналізму – системи соціальних відносин, заснованої на неформальному “вирішенні питань” через “дах”, а не на основі закону та судової процедури. Україна, на жаль, успадкувала ці традиції від імперії.
Патроналізм як антипод верховенства права
Патроналізм є діаметральною протилежністю верховенства права і породжує найруйнівніші форми корупції. Для патрональної системи те, що ми називаємо корупцією, є просто формою існування. Україна, на відміну від інших уламків імперії, є патрональною демократією, де патроналізм постійно конфліктує з демократичними інститутами. Ця система тримається на парадигмі “нульової суми” та розмитості кордонів між соціальними сферами, а також на дискреції “начальника”, який має можливість обирати, кого карати, а кого – пробачати.
Обтяжливі та дискреційні європейські норми – це рай для “начальника”, що робить їх привабливими для впровадження в першу чергу. Наприклад, принцип “ділової мети” у податковій сфері, хоч і логічний сам по собі, уможливлює широке довільне трактування. Таким чином, карго-інтеграція, коли формальні норми перебираються без інтеграції європейських принципів, віддаляє Україну від Європи, зміцнюючи патроналізм.
Нестандартні підходи до реформ: принципи Бендукідзе
Грузинський досвід як приклад
Грузія часів Саакашвілі-Бендукідзе демонструє успішний приклад того, як можна перестрибнути з нижчого рівня розвитку до вищого за короткий термін. Геніальний реформатор Каха Бендукідзе, спираючись на практичний досвід, запропонував три принципи, які суперечили загальноприйнятим рекомендаціям:
- Радикальне спрощення та лібералізація законодавства для мінімізації дискреції.
- Перезавантаження державних органів, уражених патроналізмом, зі стиранням їхньої “інституційної пам’яті”.
- Амністія минулих “гріхів” для запуску невідворотності покарання, що є складним, але необхідним кроєм.
Уроки та можливості для України
Україна має кращі умови для проведення реформ, ніж Грузія свого часу, завдяки живій історичній пам’яті європейської цивілізації та географічному розташуванню. Близько 20% громадян України мають досвід проживання в країнах із розвиненими правовими традиціями. Крім того, дві українські революції проходили під гаслами “європейських принципів”, що свідчить про внутрішній політичний попит на такі реформи.
Справжній шлях до європеїзації
Шлях через спрощення та перезавантаження
Справжній шлях до європеїзації полягає в радикальному спрощенні законодавства, зменшенні ролі чиновника та регуляторного навантаження, навіть якщо це йде врозріз із формальною євроінтеграцією. Необхідно гармонізувати ті європейські норми, які сприяють спрощенню, знижують дискрецію та дерегулюють. Водночас, слід перезавантажити основні контрольні та правоохоронні органи, завершити судову реформу та провести постійну просвітницьку кампанію проти “парадигми нульової суми”.
Непрямий шлях до успіху
Лише після досягнення перелому в боротьбі верховенства права з патроналізмом можна обережно починати гармонізацію з проблемними нормами ЄС, відкладаючи її на останній момент, навіть із перехідним періодом після вступу. Справжній шлях до справжньої європеїзації є непрямим, оскільки уявна пряма дорога веде до пастки, з якої дуже важко вибратися.
